Leefvormneutrale belastingen?

Vandaag moet ik weer naar de Tweede Kamer voor de hoorzitting van de Vaste Commissie Financiën over leefvormneutrale belastingen. Deze hoorzitting is het initiatief van D66, SGP en CDA.

De overheid maakt onderscheid bij de belastingen en uitkeringen tussen alleenstaanden en samenwonenden, tussen huishoudens met en zonder kinderen en tussen eenverdieners en tweeverdieners. De vraag is of deze discriminatie van leefvormen wenselijk is.

In mijn bijdrage probeer ik een economische analyse te maken of de overheid tussen leefvormen moet discrimineren (antwoord: ja) en hoe ze dat dan moet doen.

Het lijkt er inderdaad op dat alleenstaanden als een melkkoe door de belastingdienst worden gebruikt, maar ook dat de fiscale voordelen voor tweeverdieners wel erg genereus zijn.

Verdere vergroening belastingen?

Bijna alle politieke patijen willen de belastingen ‘vergroenen’. Dat wil zeggen dat belastingen op milieuvervuilende activiteiten worden verhoogd, zoals energie, brandstoffen, energieslurpende auto’s, enz. Zie bijvoorbeeld de partijprogramma’s van GroenLinks, D66, SP, PvdA en D66.

Ik maak me net als velen zorgen over klimaatverandering. De klimaatverandering door opwarming van de aarde vormt een van de grootste bedreigingen voor het voortbestaan van de planeet. Sir Nicholas Stern publiceerde in 2006 een groot rapport in opdracht van de Britse overheid en hij spreekt daarin van ‘the greatest and widest-ranging market failure ever seen’. De schade van milieuvervuiling is onvoldoende doorberekend in de marktprijzen. Dus warmt de aarde veel te snel op. 

Het ligt dan ook voor de hand dat belastingen worden gebruikt om milieuvriendelijk gedrag aan te moedigen, of, in economenjargon, voor het internaliseren van de externe effecten van consumptiegoederen die tot opwarming van de aarde leiden. Denk daarbij aan reductie van de vraag naar fossiele brandstoffen, grijze elektriciteit, vlees en vis, enz. Daarom pleiten veel politieke partijen voor een verschuiving van de belastingdruk van arbeid naar vervuilende consumptie.

Maar is verdere vergroening van de belastingen wel het goede beleid? Ik heb daar een aantal vraagtekens bij. Overigens betekent dit niet dat ik een klimaatscepticus ben.

Milieuheffingen moeten worden ingevoerd om de milieuschade te verwerken in de martktprijzen. De optimale, zogenaamde, pigouviaanse milieuheffing internaliseert exact de maatschappelijke schade in de prijzen van de vervuilende goederen. Dus hoe meer milieuschade, hoe hoger de milieuheffing.

Door velen worden milieuheffingen ook verdedigd met het argument dat milieuheffingen helpen om de schatkist te vullen. Maar de vraag is of met milieuheffingen op de meest efficiënte manier belasting wordt geheven. Een hogere BTW of inkomstenbelasting is een aantrekkelijker instrument om de schatkist te vullen dan een hogere milieubelasting. Milieuheffingen verstoren het arbeidsaanbod namelijk meer dan de belasting op arbeidsinkomen of de BTW.

Door de belastingopbrengst te genereren met heffingen op milieuvervuilende goederen worden verstoringen consumptiegedrag van huishoudens gecreëerd die om milieuredenen gewenst zijn, maar die ook de arbeidsmarkt verstoren. In gewone mensentaal: individuen worden gerpikkeld minder vervuilende en meer schone goederen te consumeren. Maar bij een verstoord consumptiepakket zal het reële netto loon meer dalen bij een hogere milieubelasting dan een hogere inkomstenbelasting of BTW met een identieke belastingopbrengst zou doen. De belasting op arbeid verstoort namelijk de relatieve prijs van vuile goederen in termen van schone goederen niet, waardoor met de beloning van een uur werk uiteindelijk meer goederen gekocht kunnen worden. Vanuit het perspectief van de schatkist is het daarom niet optimaal om milieuheffingen te heffen zolang ook belasting op arbeidsinkomen of BTW geheven kunnen worden.

De optimale milieuheffing hangt daarom alleen af van de vraag of de maatschappelijke schade wel in de marktprijzen is verwerkt, niet of de schatkist daarmee wordt gevuld. Zie ook Jacobs en De Mooij (2010)*.

Hoe hoog moeten de milieuheffingen dan zijn? Stern (2007) schat dat de maatschappelijke externe kosten van CO₂-uitstoot tot 85 dollar per ton kunnen oplopen. Stern (2007) presenteert daarmee de hoogst denkbare schattingen uit de literatuur. 85 dollar is circa driemaal hoger dan de meest gangbare schattingen van de schade van CO₂-uitstoot, zie ook het literatuuroverzicht in Tol (2008). Overigens ben ik geneigd een relatief groot gewicht toe te kennen aan Stern’s waarde. Fundamentele onzekerheid over toekomstige klimaatontwikkelingen en onomkeerbare klimaatprocessen nopen tot een prudent beleid. Maar zelfs als we aannemen dat een ton CO₂-uitstoot 85 dollar kost, dan zijn de huidige ecotaksen voor huishoudens al hoger dan de maatschappelijke schade van hun energieverbruik (gas: 89 euro/ton CO₂, elektriciteit: 192 euro/ton CO₂, zie Ter Haar, 2010). Voor MKB en zakelijke dienstverleners liggen de tarieven rond Stern’s waarde (gas: 78 euro/ton CO₂, elektriciteit: 70 euro/ton CO₂, zie Ter Haar, 2010). Er bestaat daarom geen reden om aan te nemen dat huidige energieheffingen op gas en elektriciteit voor huishoudens, MKB en zakelijke dienstverleners verhoogd moeten worden om de maatschappelijke kosten van CO₂-uitstoot te internaliseren in de prijzen.

De brandstofaccijnzen op brandstoffen – behalve die voor kerosinel en LPG – liggen ver boven de conservatieve waarde voor de maatschappelijke schade van 85 dollar per ton CO₂-uitstoot. Ter Haar (2010) geeft een overzicht van de Nederlandse accijnzen per ton CO₂ -uitstoot: diesel 130 euro, rode diesel 80 euro, benzine 250 euro, LPG 40 euro, biodiesel 160 euro, ethanol 460 euro, en kerosine 0 euro. De overheid zou de accijnzen per ton CO₂-uitstoot over alle brandstoffen moeten gelijk moeten maken. De lage brandstofaccijnzen op LPG, rode  diesel en kerosine kunnen worden opgehoogd om vergelijkbare heffingen te krijgen (per ton CO₂) zoals die ook voor diesel en benzine gelden.

De vrijstellingen en kortingen op energieheffingen dienen wat mij betreft te worden geschrapt in de glastuinbouw, luchtvaart en de scheepvaart. Daarnaast kan een hogere accijns op bio-industrieproducten helpen om de grote uitstoot van broeikasgassen in de vleesproducerende industrie af te remmen (zie ook Ter Haar, 2010).

Maar het lijkt erop dat de accijnzen op benzine en diesel vanuit breed welvaartsoogpunt het optimum voorbij zijn geschoten: de opgeofferde materiële welvaart door verminderde consumptie van fossiele brandstoffen kan inmiddels groter zijn dan de milieuwinst van minder brandstofgebruik.

De marginale milieuschade van CO₂-uitstoot is niet constant maar zal toenemen naarmate de aarde sterker opwarmt. Daarnaast zullen positieve externe effecten van het ontwikkelen van energiebesparende technologieën en alternatieve energiebronnen toenemen naarmate de fossiele energievoorraden meer uitgeput raken. Daarom moeten milieuheffingen door de tijd heen wel een stijgend pad volgen (zie ook Sinn, 2008; Van der Ploeg en Withagen, 2010). Maar dat betekent niet dat Nederland nu op eigen houtje verder moet gaan met het verder opvoeren van de milieuheffingen.

Eenzijdige maatregelen gericht op het verminderen van de CO₂-uitstoot zijn niet zo effectief. Het milieu is een mondiaal collectief goed dat nauwelijks wordt voortgebracht door grote internationale free-rider en coördinatieproblemen, zoals de laatste top in Kopenhagen helaas weer eens heeft aangetoond. Alleen alomvattende, voor alle landen bindende afspraken over milieuheffingen of verhandelbare emissierechten kan de CO₂-uitstoot effectief beperken.

Als Nederland (of het Westen) eenzijdig de vraag naar energie probeert af te remmen, zonder dat andere landen of andere delen van de wereld volgen, dan zakt slechts de wereldmarktprijs van energie totdat de wereldvraag naar energie weer gelijk is aan het aanbod van energie (Sinn, 2008). Het effect van vraagremmende maatregelen op de consumptie van energie zorgt er dan slechts voor dat de CO₂-uitstoot zich verplaatst, maar niet afneemt.

Nederland moet daarom in internationaal verband streven naar een systeem van verhandelbare emissierechten en/of milieuheffingen. Zonder internationale coördinatie kan Nederland helaas geen zelfstandig milieubeleid voeren. Nederland kan wel unilateraal een CO₂-bijdrage leveren door minder aanbod van energie te produceren, door bijvoorbeeld het tempo waarmee de gasvoorraad wordt opgepompt te vertragen of stil te leggen. Maar daar staat tegenover dat de overheid gasinkomsten zal moeten missen.

Ik maak me met vele anderen zorgen over de klimaatverandering. Maar klimaatproblemen kunnen we uiteindelijk alleen internationaal gecoördineerd oplossen via internationale milieuheffingen of verhandelbare emissierechten. Onze milieuheffingen zijn al zo hoog dat de maatschappelijke schade van CO2-uitstoot inmiddels verwerkt is in de marktprijzen. Wel kunnen nog allerlei uitzonderingen worden geschrapt voor bepaalde sectoren of brandstoffen. Het lijkt me onverstandig om in Nederland de belastingen verder te vergroenen als we dit unilateraal doen. Als politieke partijen vergroening van de belastingen alleen maar aangrijpen om de schatkist te vullen, laat ze dan de inkomstenbelasting of de BTW verhogen. Dat is minder schadelijk voor de economie.

 *Dit is een simplificatie die alleen opgaat als het arbeidsmarktgedrag van huishoudens niet samenhangt met de consumptie van vervuilende goederen of het aanbod van een beter milieu. Voor geïnteresseerden in deze materie verwijs ik graag naar Jacobs en De Mooij (2010).

Literatuur

Haar, Bernard ter (2010), “Nieuwe Paden voor Vergroening”, Essay Studiecommissie Belastingstelsel, http://www.minfin.nl.

Jacobs, Bas, en Ruud A. de Mooij (201o), “Pigou Meets Mirrlees: On the Irrelevance of Tax Distortions for the Second-Best Pigouvian Tax“, mimeo: Erasmus Universiteit Rotterdam.

Ploeg, Rick van der, en Cees Withagen (2010), “Is there Really a Green Paradox?”, mimeo: Oxford University.

Sinn, Hans-Werner (2008), “Public Policies against Global Warming”, International Tax and Public Finance, 15, (4), 360-394.

Stern, Nicholas H. (2007), The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge and New York: Cambridge University Press.

Tol, Richard S.J. (2008), “The Social Cost of Carbon: Trends, Outliers and Catastrophes”,  Economics, 2, 2008-25, http://www.economics-ejournal.org.

Rapport Studiecommissie Belastingstelsel kan zo in regeerakkoord

Het is gek dat er maar liefst 20 rapporten zijn geschreven over hoe de overheid haar geld beter kan uitgeven, terwijl maar één rapport is geschreven hoe er beter belasting gegeven kan worden. Vorige week donderdag kwam een rapport uit van de Studiecommissie Belastingstelsel. Het is een prachtig rapport. De Studiecommissie Belastingstelsel is een voorbeeld van hoe de Nederlandse polder in optima forma kan werken: overleg met wetenschappers, beleidsmakers, nationale en internationale experts. De commissie is volledig up-to-date van de meest recente inzichten in de wetenschappelijke literatuur, maar ook van alle institutionele details van de Nederlandse situatie. Ook weet de commissie de traditionele verschillen tussen juristen en economen goed te overbruggen.

In hoofdstuk twee staan prachtige grafieken en tabellen. De volgende tabel laat zien dat maar liefst 59 procent van de premie- en belastingopbrengst voor rekening komt voor de loon- en inkomstenbelasting en de premies voor volks- en werknemersverzekeringen. 32 procent van de belastingopbrengst komt binnen via de kostprijsverhogende belastingen als de BTW, energie- en milieubelastingen, accijnzen op brandstoffen, alcohol en tabak en de overdrachtsbelasting. De winst- en dividend belasting leveren maar 8 procent van alle belastingopbrengsten op. De erfenisbelasting is maar 1 procent van het totaal.

 

Deze grafiek met de gemiddelde belastingdruk laat prachtig zien dat we in Nederland toch echt een progressief belastingstelsel hebben.

  

Een andere grafiek geeft de marginale belastingdruk (alleen voor werknemers). Die geeft aan hoeveel mensen overhouden van hun laatst verdiende euro. Hieruit blijkt dat de marginale druk vrijwel vlak is over de hele inkomensverdeling en rond de 50 procent schommelt. De hoge inkomensgroepen zien hun marginale druk weliswaar ietsje stijgen, maar compenseren dat grotendeels via aftrekposten (voor eigen huis, pensioen, e.d.).

 

De volgende tabel geeft aan hoeveel mensen er in de verschillende belastingschijven zitten. Maar 8 procent van de belastingbetalers heeft een belastbaar inkomen hoger dan 54.367 euro en zit in het 52-procenttarief. Maar liefst 40 procent van de belastingbetalers heeft een belastbaar inkomen van minder dan 18.218 euro. Dat is iets meer dan het bruto minimumloon bij een voltijdsbaan.

 

 En deze laatste tabel laat zien welke inkomensgroep welke belasting betaalt:

 

Ik ben behoorlijk verguld met het rapport van de Studiecommissie Belastingstelsel. Met vele aanbevelingen van de studiecommissie ben ik het van harte eens:

• vlaktaks is onwenselijk,
• voer geen hoger toptarief in,
• schaf levensloop- en spaarregeling af,
• voer zoveel mogelijk een duale inkomstenbelasting in waarbij alle vormen van kapitaalinkomen zoveel mogelijk gelijk wordt belast,
• breng eigen huis over naar box-3 van de belastingen,
• vervang overdrachtsbelasting door hoger eigen woningforfait of onroerende zaakbelasting,
• introduceer een vermogensaftrek in de vennootschapsbelasting (naast de aftrek van rente),
• uniformeer de BTW-tarieven (geen laag 6%-tarief meer),
• hef hogere belastingen op onroerend goed,
• introduceer een forfaitaire vermogensaftrek voor IB-ondernemers en directeur-grootaandeelhouders,
• schaf (internationale) vrijstellingen van energieheffingen voor scheeps- en luchtvaart af,
• schaf de BTW-vrijstellingen zoveel mogelijk af (in internationaal verband),
• hef hogere accijnzen op LPG en rode diesel,
• verhoog voorlopig de energieheffingen op gas en electriciteit en accijnzen op overige brandstoffen niet verder als dit unilateraal gebeurt,
• voer het tempo van fiscalisering van de AOW-premies op,
• verhoog de tabaksaccijns niet.

De Studiecommissie wil ook een aantal zaken niet:

• vermogenswinst/aanwasbelasting in op alle kapitaalinkomen (rente, dividend, vermogenswinsten): dit is volgens de commisie te complex, ik zou bereid zijn de grotere complexiteit voor lief te nemen om een beter belastingstelsel te krijgen,
• belasting van de vermogenswinst/aanwas bij pensioenfondsen in box-3: de commisse gaat niet zo ver, maar stelt voor om de fiscale voordelen op de pensioenopbouw af te toppen boven een bepaald inkomen, waardoor de hoge inkomensgroepen over hun pensioenbesparingen wel box-3 heffing gaan betalen, maar de lage inkomensgroepen niet,
• hogere belasting op erfenissen: volgens de commissie is het erfenisregime net veranderd, maar dat lijkt mij nog geen inhoudelijk argument om er niet naar te kijken,
• hogere belasting op fastoodproducten en bio-industrieproducten: dat is te ingewikkeld volgens de commissie, maar het BTW-tarief op vlees wordt volgens hun voorstel wel verhoogd van 6 naar 19 procent,
• hogere alcoholaccijns: de commissie volgt het essay van Cnossen, maar diezelfde Cnossen heeft ook een CPB-rapport geschreven waarin staat dat alcoholaccijnzen te laag zijn om de maatschappelijke schade te internaliseren.

De aanbevelingen van dit rapport kunnen direct worden overgenomen in een nieuw regeerakkoord.