Politieke Economie – Bas Jacobs

Economische zin en onzin in het gasdebat

Vorige week besloot Minister Henk Kamp van Economische Zaken om de gasproductie in Groningen te verlagen. Vrijwel alle media reageerden hyperig over de consequenties die dat zou hebben voor de overheidsbegroting. De gasbaten — nu zo’n 13 miljard euro per jaar — zouden tot zo’n 20 procent lager uitvallen vanaf 2016. Dat zou weer tot allerlei bezuinigingsrondes leiden.

Minimaal vijf dingen storen mij in de discussie over de gasbaten. Ten eerste, het tempo waarin het gas uit Groningen wordt opgepompt, moet worden bepaald door economische overwegingen. Hoe beheren we de gasvoorraad zodanig dat de maatschappelijke welvaart daarvan zo groot mogelijk is? De regel van Hotelling (1931) geeft het basisprincipe.*

Voor het optimaal beheer van de gasvoorraad moet het rendement van het risicovrij beleggen van de netto opbrengsten (gasverkopen minus extractiekosten, inclusief schadeloosstelling voor Groningers) gelijk zijn aan de vermogenswinst op het in de grond houden van het aardgas. Hoe schaarser fossiele brandstoffen zullen worden, hoe groter de toekomstige gasopbrengsten, hoe onverstandiger het is om het aardgas nu te verkopen. Maar ook: hoe sneller alternatieve energiebronnen worden ontwikkeld, hoe lager de toekomstige gasopbrengsten, en hoe sneller het aardgas nu moet worden opgemaakt. En als de risicovrije rente daalt — en die is de afgelopen decennia fors gedaald — dan dient de gasvoorraad langzamer te worden uitgeput.**

Ik kan me niet herinneren dat ooit is besloten op basis van een solide kosten-batenanalyse het tempo van het opmaken van de gasvoorraad te optimaliseren. Sterker, ik heb de stellige indruk dat maar wat aan de gaskraan wordt gedraaid, wat economisch bizar zou zijn.***

Ten tweede, de meeste discussies over het Nederlandse aardgas geven blijk van een wijdverbreid onbegrip van goed vermogensbeheer bij de overheid. De gasvoorraad is een bezitting. Besloten is om die bezitting in een trager tempo te verkopen. Dat leidt nu tot minder overheidsinkomsten. Maar in de toekomst zijn er meer inkomsten. De gasvoorraad is immers minder snel uitgeput. Er verandert aldus niets aan de netto vermogenspositie van de overheid. Alleen de timing van de inkomsten verandert. Anders gezegd: door minder aardgas te verkopen nemen de bezittingen minder snel af, maar de schulden nemen sneller toe als daardoor een gat ontstaat in de begroting. Aan de netto vermogenspositie van de overheid (bezittingen minus schulden) verandert niets. Er worden alleen bordjes op de overheidsbalans verhangen.

Om dezelfde reden maakt het in beginsel economisch niet uit of de gasbaten in een gasfonds worden belegd of direct in de begroting stromen. Als het gasfonds belegt in staatsobligaties, dan is het rendement in het gasfonds precies gelijk aan de rentelasten op de hogere staatsschuld die ontstaan als de overheid het tekort laat oplopen. Het voordeel van een gasfonds is dat de politieke drempels hoger worden om de gasbaten te verkwisten zolang het gasfonds wordt beheerd door technocraten in plaats van politici. Ook is het vermogensbeheer in een gasfonds transparanter dan in de overheidsbegroting. Dat zijn politieke en geen economische argumenten. Het is overigens niet gegarandeerd dat een gasfonds tot meer discipline leidt in de overheidsfinanciën. De politiek kan immers altijd besluiten om vermogen aan het gasfonds te onttrekken.

Als de overheid bezuinigt of de lasten verzwaart om grotere tekorten te voorkomen als de gasinkomsten teruglopen, dan verbetert uiteraard de netto vermogenspositie van de overheid. Maar exact dezelfde verbetering van de vermogenspositie zou optreden als de gasbaten direct in de begroting stromen en dezelfde lastenverzwaring of bezuiniging zou worden doorgevoerd.

Ten derde, steeds weer wordt gesuggereerd dat het wegvallen van de gasbaten tot een ontwrichting van de overheidsbegroting zal leiden. Dat is niet waar. Het CPB houdt in haar houdbaarheidssommen altijd al rekening met het op termijn wegvallen van de gasbaten. Na doorrekening van het regeerakkoord Rutte-II rapporteert het CPB een houdbaarheidsoverschot van 1% bbp. Dat betekent dat de contante waarde van de toekomstige overheidsuitgaven lager ligt dan de contante waarde van de inkomsten. Er is dus geen probleem op lange termijn met de overheidsfinanciën, ook niet als de aardgasvoorraad opraakt.

Ten vierde, in de maatschappelijke discussie worden de gasinkomsten voortdurend vermengd met de wenselijkheid van hogere overheidsinvesteringen of -uitgaven. Maar die wenselijkheid hangt niet af van de wijze waarop die overheidsuitgaven worden gefinancierd. Het goed beheer van de overheidsvermogens en -schulden heeft in beginsel niets te maken met de vraag hoeveel de overheid zou moeten investeren of uitgeven. Als overheidsinvesteringen rendabel zijn, dan moeten die gewoon worden gedaan. Gasbaten of geen gasbaten. Als niet-productieve overheidsuitgaven maatschappelijk wenselijk worden gevonden, dan moeten die worden betaald uit de belastingen. Gasbaten of geen gasbaten. Voor economen: dit is een variant van het Modigliani-Miller theorema toegepast op de overheidsfinanciën; de financiering van de overheid bepaalt niet welke activiteiten de overheid moet ontplooien.

Ten vijfde, en tot slot, de schade die door de gaswinning wordt veroorzaakt voor de mensen in Groningen moet uiteraard worden gecompenseerd. De kosten van die schade moeten worden meegenomen bij de maatschappelijke kosten-batenanalyse van de gaswinning. Maar het is wederom economisch onjuist om de discussie over het juiste tempo van de gaswinning te vermengen met een discussie over de manier waarop de Groningers worden gecompenseerd.

De regels voor de begroting zijn de reden dat er zoveel politiek gekrakeel ontstaat over de gasbaten. Onze begrotingsregels werken op kasbasis en kijken alleen naar de schulden op de staatsbalans, niet naar de bezittingen. Aangezien door lagere gasbaten de tekorten oplopen, worden de lagere gasbaten een politiek probleem, terwijl er economisch niets aan de hand is. Er verandert door de beslissing om de gasvoorraad minder snel uit te putten in beginsel niets met de houdbaarheid van de staatsfinanciën.

Door slechte begrotingsregels wordt alles met alles vermengd: goed beheer van de gasvoorraad, goed vermogensbeheer van de overheid, de wenselijkheid van hogere overheidsinvesteringen en –uitgaven en de manier waarop de compensatie voor de Groningers moet plaatsvinden. Deze zaken staan economisch beschouwd allemaal los van elkaar. Ik zou graag zien dat de begrotingsregels ook rekening houden met de bezittingen op de staatsbalans zodat economische onzin kan worden voorkomen en de discussie over de gaswinning in Nederland op rationelere, economische gronden kan worden gevoerd.

* Hotelling, Harold (1931), “The Economics of Exhaustible Resources”,  Journal of Political Economy 39, (2), 137–175.

** Met dank aan Ilja Boelaars voor deze nuttige aanvulling.

*** Ik schreef eerder in deze blog: “Ik heb de stellige indruk dat de gaskraan al jarenlang maximaal open staat”. Deze indruk blijkt niet juist. Rob Aalbers van het CPB liet me weten dat er wel een plafond op de gaswinning zit van van 425 mld m3 per 10 jaar. Ook dat Groningen de afgelopen 20 jaar veel meer had kunnen produceren. In de jaren 70 en 80 werden productieniveaus gehaald van ruim 90 mld m3 per jaar. Ik dank Rob Aalbers voor deze correctie.

Written by basjacobs

23 januari 2014 bij 13:07

Geplaatst in economie

%d bloggers op de volgende wijze: